以下文章来源：中国社会报专家解读②丨杨一帆：厘清三级养老服务网络的运转逻辑
厘清三级养老服务
网络的运转逻辑
杨一帆
近日，民政部印发《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），明确县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务设施站点分别承担“中枢、枢纽、触角”功能，构建纵向贯通、横向联动的养老服务体系。在具体实施中，要预防基层可能存在的认知偏差，关键是立足政策本源，厘清不同层级的功能分工与资源统筹逻辑，校正建设方向，搭建“需求有人发现、资源有人统筹、风险有人兜底”的闭环服务链条，推动养老服务网络从纸面制度转化为可持续服务生态。
三级养老服务网络不是自上而下的行政管控链条，而是功能互补、利益共享的协作体系。县级综合养老服务管理平台作为“中枢”，是整个网络运转的基石，也是基层最容易虚化的环节。不少地方搭建信息化大屏、挂牌调度中心，却缺少配套资源与运营能力，导致“中枢”空转。做实县级“中枢”须抓好四项职能：统筹整合涉老资金与项目，归集多部门财政资源统一调配，形成协调合力；输出专业技术，组建康复、失智照护、安宁疗护共享团队，以巡回、远程服务补齐基层短板，联动本地院校搭建养老服务人才培育渠道；建立统一质量监管体系，对优质机构给予政策倾斜，对不达标机构进行约束或予以退出；搭建一体化数字平台，涵盖需求摸排、服务派单、过程监管、结算支付各环节，促进服务降本增效。
乡镇（街道）区域养老服务中心是承上启下的“枢纽”，“枢纽”薄弱则服务链条断裂。其向上承接县级资源与标准，向下统筹村（社区）落地服务，横向对接辖区各类服务机构。常见问题是仅充当信息中转站，缺少资源调配抓手。激活乡镇“枢纽”须配齐三类工具：服务转介分配权、人才共享通道、统一支付结算接口，分别可以降低机构获客成本、补齐技术短板、稳定服务商现金流；同时优选运营主体，通过公建民营、政府购买服务引入专业机构，配套绩效激励机制，避免行政化粗放管理。
村（社区）养老服务设施站点作为一线“触角”，核心任务是挖掘隐性需求、建立群众信任。站点建设应坚持盘活改造闲置用房，严控新建规模，依托网格员常态化走访高龄、独居、失能老人，收集助餐、康复、心理慰藉等需求并上报转介，要避免盲目打造大型养老综合体、堆砌高端设备，忽视上门探访、邻里互助等基础刚需服务。
三级养老服务网络长效运行的核心是内部价值循环。县级“中枢”重在“统”，整合资源、标准、人才形成专业支撑势能；乡镇（街道）“枢纽”重在“转”，将专业资源转化为可及服务，将零散需求汇聚为稳定供给；村（社区）触角重在“探”，深入捕捉真实、沉默的养老需求。三级养老服务依靠价值互通联动，公办、民办、社会组织、小微服务商运营诉求各异，仅靠行政指令难以实现主动配合，多元主体协同机制依靠利益联结机制维系。因此，三级养老服务网络须为市场主体提供实在的价值，如稳定客源转介、共享专业团队、统一风险管控、规范资金结算，让协同成为市场主体的自主选择，而非硬性摊派任务。
总之，《指引》已搭建起制度框架，但从“建网”到“结网”、从制度供给到有效运行，需要政府、市场、社会长期协同磨合。衡量建设成效，不在于阵地数量与硬件规格，而在于县级“中枢”能否真正统得起、乡镇（街道）“枢纽”能否真正转得动、村（社区）“触角”能否真正探得到、老人家门口的服务能否真正落得实。要严格落实“重整合、重运营、重服务”导向，兼顾制度刚性与基层运营韧性，方能建成可持续、有温度的基层养老服务生态，有效应对人口老龄化挑战。
（作者系365英国上市老龄事业与产业发展研究中心副主任、国际老龄科学研究院副经理，365集团教授、博士生导师）
